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基层协商民主机制作为一种机理性制度,在本质上与法的理性是一致的。但现行规范中的制度规定表现出较强的工具价值倾向,很大程度上偏离了法的价值要求。这导致了基层协商民主的随意性和形式化等问题。要走出当下困境,必须以法治目标引领、以法的形式重构基层协商民主机制,让法治既保障协商参与者的权利,又限制公权力在协商民主中的任性,从而为协商民主提供运行秩序。我国基层协商民主机制的法治化应当遵循进化理性和建构理性并进的逻辑,通过立法,设定协商议事规则和规范权责关系。具体来说,要在梳理和提取现行规范中的有效制度要素基础上,规定协商民主的程序规则,明确协商主体的参与权利,设立专门性的协商工作机构,设置公权力违法或不作为的法律责任。
Abstract：As a kind of institutional system,the deliberative democracy mechanism at the grass-roots level is essentially consistent with the rationality of law.However,the regulations in the current norms show a strong tendency of instrumental value,which deviates from the value requirements of law to a large extent.This has led to the problems of randomness and formalization of the deliberative democracy at the grass-roots level.In order to get out of the current predicament,we must reconstruct the deliberative democracy mechanism in the form of law so as to protect the rights of negotiation participants,limit the willfulness of the public power and provide the operation order for the consultative democracy.The legalization of the deliberative democracy mechanism at the grass-roots level in China should set the rules of democratic procedure and regulate the relationship between power and responsibility through local legislation according to the logic of evolutionary rationality and constructive rationality.Specifically,on the basis of sorting out and extracting the effective elements in the current norms,we should stipulate the procedural rules of Consultative Democracy,make clear the participants' rights,establish specialized consultative bodies and set up the legal responsibility for the illegal act of public power.
(1)其实，“制度化”和“法治化”虽彼此相关，但不可等同。简单地说，“制度化”是工作机制的规范化和程序化，而“法治化”是以法律形式实现的“制度化”；“制度化”必然要求“法治化”，“法治化”是“制度化”的高级形式。更进一步地说，“法治化”无论在形式还是内容上，均比“制度化”的要求更高：首先，“制度化”侧重规范性的外在形式，而“法治化”则还要求具有法效力的规范层级，是纳入法律体系的规范化和形式化，其效力的刚性程度比“制度化”更高；其次，“制度化”以工具理性优先，规范内容的价值内涵非其核心关注，而“法治化”则强调规范内容的价值导向，要求规范内容与公平、权利、秩序和效率等法的理性之结合。从终极意义上讲，基层协商民主的法治化是其制度化的核心内容，也是实现其制度化的基本保证。
(2)这两部法律对基层协商民主的程序做出了规定，但因其制定时间较早，加上当时协商民主的理论与实践尚不成熟，规定内容仍然比较原则，缺乏可操作性。
(3)肖北庚：《论协商民主在行政决策机制中的引入》，《时代法学》2009年第5期。
(4)李德虎：《基层协商民主的制度性追求与制度化路径》，《探索》2019年第4期。
(5)郑慧、陈新：《基层民主协商制度化的推进路径》，《光明日报》2014年3月26日。
(6)(11)林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，上海人民出版社2015年版，第67、72页。
(7)[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，上海三联书店2003年版，第368页。
(8)[美]阿米·古特曼、丹尼斯·汤普森：《民主与分歧》，杨立峰等译，东方出版社2007年版，第107页。
(9)[美]乔治·M·瓦拉德兹：《协商民主》，何莉译，载《马克思主义与现实》2004年第3期。
(10)张师伟、窦欢：《中国特色社会主义协商民主体系的法制建构》，《探索》2016年第2期。
(12)徐本力：《对协商民主各主体间的“信息对称”和“知情权”的几点思考》，载陈海刚主编：《人民政协理论与实践研究》，上海人民出版社2013年版，第146~147页。
(13)笔者利用“北大法宝”“中国知网”数据库，以及通过各类搜索引擎检索，仅能找到的基层协商民主的“程序办法”或“议事规则”类文件有：（1）《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》（2008年）；（2）《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度意见》（2013年）；（3）《溧阳市委、市政府关于建立“百姓议事堂”的意见》（2015年）；（4）《宁乡市乡镇（街道）基层民主协商对话工作实施意见》（2019年）；（5）《徐州市基层协商民主议事工作规则》（2019年）。其中，湖南宁乡市是学习借鉴彭州的做法，江苏徐州市是效仿溧阳的经验。而温岭、彭州和溧阳的规范性意见表达了三种不同的实践模式，温岭“民主恳谈”的特点在于其与人民代表大会的有机衔接，是“嵌入型”发展模式；彭州做法的特点在于通过体系化构建推动协商发展，可谓“建构理性型”发展模式；溧阳实践的特点在于依自然进化的路径推进发展，属于“进化理性型”发展模式。
(14)黄国华：《积极推进基层民主协商的创新实践》，《重庆社会主义学院学报》2014年第2期。
(15)郭熙：《百姓议事堂出新气象》，《小康》2019年第1期。
(16)杜何琪：《从工具到机制：农村协商民主的生长过程与局限---来自苏南某村庄的案例》，《中国农业大学学报》2017年第4期。
(17)群众层层推荐以村小组为单位，5-15户中产生1名代表，组成村小组代表，再由每个村小组推选出2-4名代表作为议事代表。参见李强彬：《协商民主的实践品质：审视维度与基层观察---以彭州市社会协商对话会议制度为例》，《国外理论动态》2015年第6期。
(18)王益：《社会资本与基层民主治理---以泽国镇2010年民主恳谈会为例》，《浙江社会科学》2011年第4期。
(19)李洪雷：《协商民主视野中的重大行政决策程序立法》，《中国发展观察》2017年第19-20期合刊。
(20)杨根乔：《关于基层协商民主建设的调查与思考》，《中州学刊》2016年第1期。
(21)[美]詹姆斯·博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，第114页。
(22)王国勤、陶正玄：《温岭民主恳谈的制度演进与理论发展》，《治理研究》2018年第6期。
(23)李强彬：《协商民主与公共政策前决策过程优化：中国的视角》，四川大学出版社2013年版，第146页。
(24)韩冬梅：《西方协商民主理论研究》，中国社会科学出版社2009年版，第134页。
(25)尹利民、郭旭：《从协商民主到协商参与：中国基层政治参与的新形式》，《学习论坛》2018年第1期。
(26)林国明：《审议民主实践的多元模式》，《台湾民主季刊》2007年第3期。
(27)朱凤霞、陈昌文：《中层设计：基层协商民主的制度化探索---对成都彭州市社会协商对话的考察》，《行政论坛》2018年第5期。
(28)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。
(29)如2006年通过的《监督法》明确了人大代表对于政府的重大决策有权监督；2019年国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》规定“重大行政决策依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”。
基本信息:
DOI：10.14167/j.zjss.2021.03.006
中图分类号:D621
引用信息:
[1]何永红.论基层协商民主机制的法治化[J].浙江社会科学,2021,No.295(03):54-65+158.DOI:10.14167/j.zjss.2021.03.006.
基金信息:
国家社科基金项目“我国基层协商民主机制的法治化研究”(16BZZ013)的成果
2021-03-10
2021-03-10