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无论是在行政公益诉讼的试点期间还是正式入法后,起诉期限问题均未能引起制度设计者的关注。判例和学说上认为检察机关提起行政公益诉讼不受起诉期限约束的观点,既缺乏规范依据与理论支撑,也不利于公益的及时救济与恢复,是值得商榷的。与此同时,既有的行政诉讼起诉期限规则与行政公益诉讼的性质之间存在着种种不匹配问题,难以直接加以适用。为此,应在考量前置程序影响、规则简明性等因素的基础上,构建起行政公益诉讼的起诉期限规则。建议以检察建议回复日或回复期满日为起算点,允许检察机关在6个月内起诉,这一规则能较好平衡公益保护与法秩序安定性之间的关系。起诉期限规则具有承接前置程序与诉讼程序的重要作用,应在未来完善行政公益诉讼制度时作出明文规定。
Abstract：Whether during the system's pilot period or after its enactment, the issue of time limits of administrative public interest litigation has been attracted no attention by the law-makers. The opinion held by some courts and scholars that the administrative public interest litigation shall not be bound by the rule of time limits is incorrect, because it is not only lack of normative basis and theoretical support, but also not conducive to the timely relief and recovery of public interest. The existing rule of time limits for administrative litigation, however, cannot be directly applied to the administrative public interest litigation owing to the problems of mismatching between the two systems. Consequently, the rule of time limit for administrative public interest litigation is need to be constructed on the basis of considering the factors including the impacts of the pre-trial proceedings, the simplicity and clarity of the rule, etc. This paper suggests that the administrative public interest litigation shall be filed within six months after the procuratorate received the applies of prosecution advice or its expire date, and this rule can make good balance of the pursuit of the protection of public interest and the stability of the legal order. The rule of time limit is of vital importance since it can effectively connect the pre-trial proceedings and the trial proceedings, and it should be clearly stated in the future when improving the system of administrative public interest litigation.
(1)参见最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（2015年）和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（2015年），以及最高人民法院发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（2016年）。
(2)在“田后俊与徐州市泉山区人民政府房屋征收补偿再审纠纷案”中，最高人民法院指出：“民法上的诉讼时效属于私法范畴，遵循自愿原则和诚信原则。因此，对于诉讼时效效力采取抗辩发生主义，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定……行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查。”最高人民法院（2017）最高法行申5376号行政裁定书。
(3)在行政公益诉讼试点期间，最高人民检察院曾对下级检察机关下达了“三步走”的考核指标：在2016年上半年，所有试点地区全部实现起诉案件零突破；到2016年年底，所有试点市级检察院均有案件起诉到法院；在2017年上半年，所有试点基层检察院消灭起诉案件空白。参见刘子阳：《检察公益诉讼试点全面“破冰”》，《法制日报》2016年8月17日第3版。
(4)沈岿：《检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任》，《中国法律评论》2017年第5期，第80页；黄学贤：《行政公益诉讼回顾与展望》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2018年第2期，第49~50页。
(5)刘艺：《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》，《法学研究》2018年第3期，第50页；高宗祥：《行政公益诉讼制度施行疑难探讨》，《人民检察》2016年第10期，第9~10页；张艳歌：《行政公益诉讼的起诉期限问题刍议》，《中国检察官》2017年第15期，第69页。
(6)崔卓兰、卢护锋：《建构行政公益诉讼制度的若干问题探析》，《长白学刊》2006年第5期，第41页；徐全兵：《深入探讨法理基础，科学谋划程序设计---探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会观点综述》，《人民检察》2016年第11期，第52页。
(7)马怀德教授在2016年5月16日举行的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会”上的发言。参见徐全兵：《深入探讨法理基础，科学谋划程序设计---探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会观点综述》，《人民检察》2016年第11期，第52页。
(8)不过，在此后发表的另一篇合作文章中，马怀德教授对上述观点作了修正，认为行政公益诉讼应受起诉期限的限制。参见马怀德、孔祥稳：《拓宽案件范围完善行政公益诉讼制度》，《检察日报》2017年4月3日第3版。
(9)崔卓兰、卢护锋：《建构行政公益诉讼制度的若干问题探析》，《长白学刊》2006年第5期，第41页。
(10)参见广东省韶关市中级人民法院（2017）粤02行终175号行政判决书。
(11)参见贵州省遵义市中级人民法院（2017）黔03行终291号行政判决书。
(12)公益是否受到侵犯，属于《行政诉讼法》（2017年修订）第49条第3项后段规定的起诉具备“事实根据”这一要件，与该法第45条至第48条规定的起诉期限要件不可混淆而论。起诉期限虽然并未被明文规定于《行政诉讼法》第49条的各项起诉条件之中，但根据全国人大法工委的解释，它也是法定起诉条件之一。参见信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第121页。
(13)正因为如此，立法者设立了诉前检察建议这一前置程序，目的就在于引导公益在诉讼外的渠道得到维护。即便案件进入了诉讼，法院的裁判要想切实产生规制效果，仍需其他机制的辅助。2018年3月“两高”联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条规定，行政公益诉讼裁判结果可以告知被告所属的人民政府或者其他相关职能部门，就力图在弥补行政公益诉讼裁判规制效果不足之缺陷。
(14)沈岿：《检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任》，《中国法律评论》2017年第5期，第77页。
(15)江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社2008年版，第639页。
(16)徐燕平：《开发信息共享平台，提升法律监督能力---上海市浦东新区检察院关于刑事司法与行政执法信息共享的探索》，《人民检察》2006年第12期，第43~45页；郑海啸等：《浙江宁波：建设“两法衔接”信息共享平台提升监督质效》，《检察日报》2018年11月7日第1版。
(17)杨解君、李俊宏：《公益诉讼试点的若干重大实践问题探讨》，《行政法学研究》2016年第4期，第113~114页。
(18)胡卫列、田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》，《行政法学研究》2017年第2期，第25页。就此而论，现行法上针对作为类行政行为设置的最长保护期限（5年或20年）以及未告知起诉期限的延长期限（1年），在检察行政公益诉讼领域也并无太多适用空间。
(19)此一回复期与试点期间规定的1个月期限相比，已有所延长。但实际上，在行政公益诉讼活动中，尤其是在生态环境与资源保护领域，受制于季节、生态规律等条件的制约，2个月的时间对于行政机关完成整改而言仍显不足。因此，有学者建议针对这些特殊情形设置更具弹性的回复期限。参见刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，《法学》2018年第1期，第123页。
(20)例如在最高人民检察院发布的第32号指导案例---“贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案”中，对于锦屏县环保局的不作为行为，锦屏县人民检察院曾前后两次向其发送检察建议，从第一次检察建议发送之日（2014年8月15日），到第二次检察建议回复期满（2015年5月16日），历时达9个月之久。
(21)王雪梅：《行政公益诉讼若干问题探析》，《中共乐山市委党校学报》2017年第3期，第64页；王鲲：《检察院提起行政公益诉讼案件的审理规范》，《人民司法（案例）》2017年第11期，第5页。
(22)江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，法律出版社2016年版，第1091页。
(23)[美]理查德·J.皮尔斯：《行政法》（第二卷），苏苗罕译，中国人民大学出版社2016年版，第811页。
(24)高宗祥：《行政公益诉讼制度施行疑难探讨》，《人民检察》2016年第10期，第9~10页；赵智慧：《检察机关提起公益诉讼期限该如何确定》，《检察日报》2018年4月8日第3版。
(25)刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，《国家检察官学院学报》2017年第2期，第16页。
(26)张艳歌：《行政公益诉讼的起诉期限问题刍议》，《中国检察官》2017年第15期，第69页。
(27)甚至从功能定位来看，检察建议才是督促行政机关履行公益保护职责的实体化装置，公益诉讼只是确保其督促效果的一个担保手段而已。在此意义上，有学者正确地指出，在整个行政公益诉讼制度设计中，诉前检察建议才是最为核心的程序。参见李立丰：《行政公益诉讼前置程序之实质化构建》，《河南财经政法大学学报》2019年第4期，第4~5页。
(28)参见陕西省礼泉县人民法院（2017）陕0425行再1号行政判决书。
(29)参见《检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例》（2017年6月30日发布），载最高人民检察院民事行政检察厅编：《民事行政检察指导与研究》第20集，中国检察出版社2018年版，第66~92页；《检察公益诉讼典型案例》（2018年3月2日发布），《检察日报》2018年3月3日第2~3版；《检察公益诉讼十大典型案例》（2018年12月25日发布），《检察日报》2018年12月26日第2~3版。其中有部分典型案例没有完整地披露各个办案环节的时点信息，笔者结合“北大法宝”“无讼”等案例数据库以及新闻媒体报道作了补充收集。之所以选取这些案例为分析对象，主要考虑有两点：第一，这些案例是经最高人民检察院筛选之后发布的，具有典型性；第二，从部分案例没有完整地披露办案时点信息这一细节来看，最高人民检察院在遴选案例时并未刻意在起诉期限上作出挑选，以此为分析对象，不至于产生明显的取样偏差。另需说明的是，最高人民检察院在2019年9月25日发布了新一批的行政检察典型案例（参见《行政检察典型案例》，《检察日报》2019年9月26日第3版），但在该批次典型案例中，检察机关均未最终提起公益诉讼，故其未被列入本文统计范围之中。
(30)2018年3月最高人民检察院发布的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》规定，对于恢复植被、修复土壤、治理污染等特殊案件，行政机关主观上有整改意愿，且制定了切实可行的整改计划，但受限于客观原因无法在检察建议回复期内整改完毕的，检察机关可以在回复期满后继续跟踪其整改情况，暂不提起行政公益诉讼。
(31)何海波：《行政诉讼法》（第二版），法律出版社2016年版，第203页；沈岿：《检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任》，《中国法律评论》2017年第5期，第82页；黄学贤：《行政公益诉讼回顾与展望》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2018年第2期，第47页。
(32)陈杭平：《公益诉讼“国家化”的反思》，《中国社会科学报》2018年8月29日第5版。
(33)郄建荣：《怒江环保局被指在三江并流区违法审批，环保组织首提环境行政公益诉讼获法院受理》，《法制日报》2017年1月18日第6版。在该案中，有一个值得关注的细节：环保组织“自然之友”在提起行政公益诉讼前，曾致函过云南省泸水县人民检察院，请求该院依法提起行政公益诉讼。后因未果，“自然之友”才以自己的名义提起了行政公益诉讼。
基本信息:
DOI：10.14167/j.zjss.2020.01.010
中图分类号:D925.3
引用信息:
[1]施立栋.论行政公益诉讼的起诉期限[J].浙江社会科学,2020,No.281(01):77-85+158.DOI:10.14167/j.zjss.2020.01.010.
基金信息:
江苏省社科基金青年项目“新《行政诉讼法》中的司法审查标准研究”（批准号：17FXC010）;; 司法部国家法治与法学理论研究项目“行政争议的中立评估机制研究”（批准号：16SFB5010）的阶段性成果
2020-01-14
2020-01-14