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新《行政诉讼法》规定行政复议机关维持原行政行为的,与原行政行为机关作共同被告,最高院《适用行政诉讼法解释》对该制度的司法实践作出了若干细化规定。但是,在该《解释》第六条重新界定了复议维持和复议改变范围的情况下,复议机关共同被告案件司法审查对象的确定、举证责任的承担以及司法裁判的作出等皆面临诸多理论困境和实践操作难题。本文在分析该制度实施中面临的司法审判困境基础上,提出若干想法与建议,希望对解决复议机关共同被告制度面临的审判困境有所助益。
Abstract：The "New Administrative Procedural Law" lays down the rules that if the organization for administrative review upholds the original administrative act, the organization for administrative review and the original administrative organization would be regarded as co-defendant. The "Judicial Interpretation about the Application of Administrative Procedural Law" formulated by the Supreme People's court has set a series of detailed provisions. But the determination of the object of judicial review, the burden of proof and the making of judicial decisions are facing many theoretical dilemma and practical problems about the case of the organization for administrative review as a co-defendant in the Article 6 of the "Interpretation" has redefinition the range of the administrative maintenance act and the administrative change act. This article has put forward some ideas and suggestions to give a hand for the solution of the judicial dilemma faced by the institution of the organization for administrative review as a co-defendant.
(1)章志远:《行政诉讼“双被告”制度的困境与出路》,《福建行政学院学报》2016年第3期。
(2)《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》,2013年12月23日全国人大常委会副委员长王胜俊在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上所作报告。
(3)“复议机关作出行政行为时的程序,与原行政行为的程序完全独立,不具有依附性,纯属于自身的程序”。见江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第88页。
(4)《适用行政诉讼法解释》第九条第二款规定:“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”
(5)《适用行政诉讼法解释》第十条第四款规定:“原行政行为合法、复议决定违反法定程序的,应当判决确认复议决定违法,同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。”
(6)行政诉讼意义上的共同被告,就是指因作出同一行政行为(必要的共同诉讼)或者同类行政行为(普通的共同诉讼)而被提起行政诉讼的两个或者两个以上的行政机关。但复议机关共同被告制度,既不是必要的共同诉讼,也不是普通的共同诉讼,原行政行为和复议行为作为两个性质迥异、相互独立的行政行为共同存在于同一诉讼中。见沈福俊:《复议机关共同被告制度之检视》,《法学》2016年第6期。
(7)蔡小雪:《论复议决定维持原行政行为案件之审理——兼论与适用相关司法解释条款之商榷》,《中国法律评论》2016年第3期。
(8)《适用行政诉讼法解释》第九条第二款规定:“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”
(9)“《适用行政诉讼法解释》是将作出原行政行为的行政机关和维持决定的复议机关作为‘天然的同盟’或者‘共同体’来看待的,忽视了二者之间可能存在的不一致。”见沈福俊:《复议机关共同被告制度之检视》,《法学》2016年第6期。
(10)《执行行政诉讼法解释》第五十三条规定:复议决定维持原具体行政行为的,人民法院判决撤销原具体行政行为,复议决定自然无效。
(11)也有观点认为,复议维持决定“既没有独立的意思表示,也没有影响到申请人的权利义务,复议机关却因新的共同被告制度导致共同败诉,法律依据欠缺”。见上海市行政法制研究所课题组:《行政复议机关共同被告问题研究——以上海市为例》,《政府法制研究》2016年第5期。
(12)(13)赵大光、李广宇、龙非:《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》,《法律适用》2015年第8期。
(14)“如果复议机关改变事实、证据和规范依据,就认定其改变行政行为,复议机关将作为单独被告,复议机关可能在审查中即便发现原行政行为存在瑕疵,也不愿意去纠正,不利于发挥复议机关纠错的积极性”。梁凤云:《行政复议机关作共同被告问题研究——基于立法和司法的考量》,《中国政法大学学报》2016年第6期。
(15)上海市行政法制研究所课题组:《行政复议机关共同被告问题研究——以上海市为例》,《政府法制研究》2016年第5期。
(16)义务诉讼和给付诉讼中有一个例外,即存在新《行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项情形,原行政机关不履行或者拖延履行法定职责,判决履行已经没有意义,法院判决确认违法的,此时对于作出驳回或者维持决定的复议决定,应根据新《行政诉讼法》第六十九条至七十八条的规定作出审查判断。
(17)也有学者认为,应对复议维持决定违反法定程序的程度进行区分,复议维持决定的程序违法若属程序瑕疵,则可以根据行政诉讼法第七十四条第一款第(二)项的规定,确认复议决定违法,同时驳回原告针对原行政行为的诉讼请求,若复议维持决定的程序违法乃属于遗漏应当参加复议的利害关系人等重大程序违法情形的,则应当“撤销判决优先”,根据行政诉讼法第七十条的规定判决撤销复议决定,同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。见梁凤云:《行政复议机关作共同被告问题研究——基于立法和司法的考量》,《中国政法大学学报》2016年第6期。
基本信息:
DOI：10.14167/j.zjss.2017.10.019
中图分类号:D925.3
引用信息:
[1]张艺颉.复议机关共同被告案件的审判困境及其化解[J].浙江社会科学,2017,No.254(10):147-154+160.DOI:10.14167/j.zjss.2017.10.019.
2017-10-15
2017-10-15