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新《行政复议法》第45条规定复议机关有权调查取证，但是未明确可以调查收集哪些证据。依据《行诉法解释》第22条第1款和第135条第3款，复议机关可以为原行政行为补充调查取证，并据此作出维持复议决定。复议机关补充调查取证的实质是，把原来不符合法律规定的行政行为修复为符合法律规定，面临一系列难以化解的合法性质疑。“行政一体化”理论和行政争议实质性化解理论主张复议机关全面调查取证，但前者颠覆了行政复议的性质，错误地把行政复议作为后续行政程序，后者仅以“未再启动新的法律程序”目的为基点，忽视行政复议的监督与救济功能。在监督行政与救济权利的视野下，即使为实质性化解行政争议，复议机关调查取证的范围也应当限于程序性事项、核实当事人证据三性、证明原行政行为违法或申请人实体诉求成立以及涉及公共利益的事项。
Abstract：Article 45 of the new“Administrative Reconsideration Law”stipulates that the reconsideration organ has the right to investigate and collect evidence,but it does not clarify what kind of evidence can be investigated and collected. According to Article 22,Paragraph 1,and Article 135,paragraph 3,of“Interpretation of the Supreme People's Court on Application of the Administrative Litigation Law”,the reconsideration authority may conduct supplementary investigation,collect principal evidence for the original administrative action and sustain the action accordingly. The essence of the reconsideration organ's supplementary investigation and evidence collection power is to legalize the otherwise illegal original administrative action,which may raise serious doubt. The principle of“administration in accordance with law”demands that the reconsideration authority cannot interfere with the evidence collection activity with the aim of modifying the legality of the original administrative action. The“administrative integration”theory and the“substantive resolution of administrative disputes theory”advocate that the reconsideration organ could comprehensively investigates and collects evidence. However,the former subverts the nature of administrative reconsideration and erroneously treats administrative reconsideration as follow-up administrative procedures,while the latter only focuses on“no new legal procedures have been initiated”but ignore the supervision and relief functions of administrative reconsideration,thus both are not persuasive. From the perspective of the supervision and relief function of administrative reconsideration,even if it is to substantively resolve administrative disputes,the scope of investigation and evidence collection by the reconsideration organ should be limited to resolving procedural issues,verification of the evidence provided by parties,proving that the original administrative action is illegal or supporting substantive claims of applicants,and matters involving public interest.
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4 .甘文：《行政诉讼司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版。
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13 .余凌云：《行政法讲义》，法律出版社2019年版。
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15 .耿宝建：《〈行政复议法〉修改如何体现“行政一体原则”？》，《河南财经政法大学学报》2020年第6期。
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17 .薛刚凌：《我国行政主体理论之再思考》，《中国法学》2001年第1期。
18 .薛刚凌：《多元化背景下行政主体之建构》，《浙江学刊》2007年第2期。
19 .章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版。
20 .章剑生：《“有错必纠”的界限》，《中国法学》2013年第2期。
21 .章剑生：《行政诉前调解论：法理、构造与评判》，《求是学刊》2023年第4期。
22 .黄先雄：《行政诉讼“程序空转”现象的多维审视》，《法治研究》2023年第1期。
(1)即使行政复议机关不作（共同）被告，行政复议决定在行政诉讼中也要接受合法性审查及其效力评价。《若干解释》第53条规定：“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。”
(1)（2018）最高法行申1718号行政裁定书。
(1)“最高人民法院已经是一个制定公共政策的法院……但目前最高人民法院主要是通过制定司法解释和其他司法文件来发挥影响。裁判的案件主要还是用来解决个案纠纷，具有创制新的裁判规则的案件还不多。”（侯猛，2021，第220页）
(1)“如果行政机关先作出行政行为，等行政行为被诉到法院后，再向原告、第三人和证人收集证据，就意味着行政机关可以‘先裁决、后取证’，这就等于纵容行政机关在程序上违法，是与依法行政的原则相悖的。”（信春鹰，2014，第94页）
(1)行政复议目前不收费，即使以后收费，标准也不可能高。哪怕按照极高的标准收费，也只是地方财政内部或相互之间的划转，没有任何惩戒功能。
(2)按照“二次决定”理论，应当一律由复议机关当被告；如果采取裁判原理，复议机关就都不当被告。然而，我国行政复议被告制度很特殊，是沿着原先“层级监督”和“二次决定”的思路进一步规定，复议决定维持原行政行为的，复议机关作共同被告。（余凌云，2019，第447页以下）
(1)“复议机构直接调整和形成行政实体法律关系，以变更决定和明确履职内容的履职决定为主要决定类型，在行政实体权利义务得以‘定分’的基础上真正实现行政纠纷的‘止争’。”（王万华，2019）复议机关按照这种思路处理行政争议，必然包含对申请人不利的维持决定、不利变更决定以及驳回履职或给付申请决定。
(2)即使在行政诉讼的诉前调解中，也不能忽视相对人合法权益保护和监督行政行为的合法性审查。（章剑生，2023）
(3)（2018）最高法行申7105号行政裁定书。
(1)“程序空转”被泛化，在当前理论与实践领域具有一定普遍性。有学者把实体诉求被裁驳、实体诉求被转回行政机关、二审以上程序被高频率使用、多个关联诉讼包裹一个实体性诉求和胜诉判决“聊胜于无”等都概括为“程序空转”。（黄先雄，2023）
基本信息:
DOI：10.14167/j.zjss.2024.02.007
中图分类号:D925.3;D922.11
引用信息:
[1]张旭勇.论行政复议机关调查取证的限度[J].浙江社会科学,2024,No.330(02):54-65+157.DOI:10.14167/j.zjss.2024.02.007.
2024-02-15
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