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村民是否有资格对村委会的集体财产处分行为提起诉讼,是当下我国村民自治实践中急待解决的法律问题。在实证法没有明文规定的背景下,法院都把集体财产处分纠纷作为民事案件处理,但对村民的原告资格问题却给出了两种相互矛盾的回答。而且,不管法院是肯定还是否定村民的原告资格,都分别隐含了把集体财产等同于村民共有财产,或者把"村"定性为私法人的理论错误,充分暴露了村民原告资格在民事诉讼制度框架下的解释困境。实际上,对依据法律和政府行为设立并承担大量公共管理职能的"村",我们只有把它定性为大陆法国家行政法上的公法人才是准确的。一旦恢复"村"的公法人面貌和地位,把村委会处分集体财产纠纷纳入行政诉讼,集体财产的均等分配性特征使村民个人和集体财产之间构成"法律上利害关系",每个村民对集体财产处分行为就都具有行政诉讼原告资格。
Abstract：Whether villagers have the qualification to institute legal proceedings against village committee for its disposal of collective property is a critical legal issue in the practice of villagers' self-administration in China.Since positive laws did not have clear stipulations on this,the law courts dealt with the disputes on collective property as civil cases,but provided two contradictory replies to the plaintiff qualifications of the villagers.However,no matter the law courts affirm or negate the plaintiff qualifications of the villagers,it implicates that the theoretical mistakes of considering the collective property the same as the common property o f villagers and determining the "village" as the private juridical person,and fully reveals the explanation plight of the plaintiff qualifications of the villagers under the framework of civil litigation system.In fact,the villages founded on the laws and government regulations and serving the role of public administrators should be determined as public juridical persons according to the administrative laws in civil law countries.In this way,the disputes on the disposal of collective property are brought into the category of administrative litigation,and the characteristic of equal distribution of collective property makes villagers have "legal interests" with collective property,accordingly,any villager has the plaintiff qualification on the disposal of collective property.
[1][6]关于本案的详细报道,请参见中央电视台经济频道《经济与法》栏目关于羊塘村村民状告村委会案件报道的节目文稿《三百村民告“村官”》,http://www.cctv.com/program/jjyf/20040331/101613.shtml,最后访问时间2010年10月23日。
[2]参见杨剑:《只为民主自治,384位村民与村委会对簿公堂》,《楚天主人》2001年第9期;邓新建、杨立荣:《村委会擅自对外签订8000亩山林地承包合同,广东2737名村民状告村委会胜诉》,《法制日报》2006年8月14日;黄墩良:《不满池塘承包624名村民告村委会,判决书用纸4箱》,《东南快报》2008年4月22日;慕继平、强飞:《村干部变卖林场,泾县178位村民3年告倒村委会》,《安徽商报》2010年2月25日;刘雨姬、何雪云:《村委会擅卖财产,损集体被判无效》,《人民法院报》2011年11月17日。
[3]参见(2008)温龙民初字第831号民事裁定书;(2009)浙温民终字第337号民事裁定书。
[4]参见(2001)冀立初字第1号民事裁定书;最高人民法院(2001)民一终字第66号民事裁定书;黄松有主编:《最高人民法院二审民事案件解析》,法律出版社2007年版,第77页以下。
[5]参见何树志、张尚谦:《民主议定原则对农村承包合同效力认定的影响》,《人民司法》2004年第10期。
[7]参见黄墩良:《不满池塘承包624位村民告村委会,判决书用纸4箱》,《东南快报》2008年4月22日。
[8]参见刘振清、林莉莉:《12亩土地使用权被转让,浙江840名村民告赢村委会》,《人民日报.华东新闻》2001年11月15日。
[9]参见王胜明主编:《中华人民共和国物权法解读》,中国法制出版社2007年版,第124页。
[10]参见何文强:《从农民私人所有到集体所有——以毛泽东土地法律思想变迁为视角》,《毛泽东思想研究》2007年第6期。
参见钱俊皓、吕桂芳:《龙游出怪事,260户村民输了官司谢法院》,《浙江日报》2003年11月28日。
“因此,我们可以把集体所有制看作是在一定的集体范围内的财产共有,即全体集体成员对属于集体的财产的共同所有。”韩松:《论集体所有权的主体形式》,《法制与社会发展》2000年第5期。
孟勤国:《物权法如何保护集体财产》,《法学》2006年第1期。
参见(2008)温龙民初字第831号民事裁定书;(2001)冀立初字第1号民事裁定书;最高人民法院(2001)民一终字第66号民事裁定书。
参见(2008)温龙民初字第831号民事裁定书。
(2008)温龙民初字第831号民事裁定书。
参见陈纯柱:《村庄法人理念的确立与中国宪政制度的创新》,《河北法学》2005年第8期。
参见崔巍:《论村民自治——用“公司制”模式构建村委会》,《四川师范大学学报》2005年第2期;周世中、邓文婷:《“股东权”实现理论与社会主义新农村的村民自治权——以“广西兴安县金石乡中洞村修水电站纠纷案”为切入点》,《法学论坛》2006年第5期。
关于社团法律人格,萨维尼指出:“权利主体并不存在于其中的个人成员,甚至也不存在于所有的成员整体,而是存在于观念整体。”仲崇玉:《从他治到自治:论我国法人人格制度改革——从法人本质理论出发》,《法学论坛》2011年第3期。
强调法人独立于成员的法律人格,主要是为了交易的便利与安全。参见龙卫球:《民法总论》,中国法制出版社2002年版,第334页。
参见陈醇:《论决议的民事责任——超越传统二元责任体系》,《学术论坛》2010年第3期。
参见胡滨、曹顺明:《股东派生诉讼的合理性基础与制度设计》,《法学研究》2004年第4期。
法院依据《公司法》第22条作出的撤销判决,只对公司内部法律关系具有溯及效力,对外部法律关系不具有溯及力。参见彭春莲:《股东权利救济机制研究——以司法救济为视角》,法律出版社2010年版,第154页。
农村集体财产流失主要表现为村委会擅自与第三人签订买卖或租赁合同,村委会或其成员的单方决定根本无法完成集体财产处分,因此,我国《物权法》和《村组法》规定的“撤销……决定”之救济手段在司法实践中基本上不发挥作用,长期处于休眠状态。参见张旭勇:《村委会的公权力与集体财产保护的公法转向——村委会集体财产处分行为的司法救济道路选择》,《浙江学刊》2012年第1期。
“如果每个成员都有权自集体撤出又不致遭受额外损失,行使管理职能的经理等人必然以共同利益为重而不去追求包括私利在内的部分人利益。以撤出为手段,迫使代理人按共同利益行事,是一种常用的战略:从结构上保证代理人依据共同利益行动,使代理人的利益与其他成员的利益融为一体。”[美]詹姆斯.S.科尔曼:《社会理论的基础》(上),邓方译,社会科学文献出版社1999年版,第415页。
参见张帅、陈亮:《义乌市首个“股份制村”诞生》,《金华日报》2010年9月21日。
“一般认为,公法人和私法人的区别标准主要在于设立的准据法以及根据组织的目的、所从事的活动的性质。”葛云松:《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》,《中国法学》2007年第3期。
参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第38～39页。
《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号)第3条第1项规定:“村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡人民政府提出意见,必须经村民会议讨论决定后,报县人民政府批准。”
陈纯柱:《村庄法人理念的确立与中国宪政制度的创新》,《河北法学》2005年第8期。
关于私法人与公法人的区分标准,请参见葛云松:《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》,《中国法学》2007年第3期;崔拴林:《论我国私法人分类理念的缺陷与修正——以公法人理论为主要视角》,《法律科学》2011年第4期。
“集体也不可能是法人,因为法人可能会破产,这样就可能导致集体所有制的瓦解。”韩松:《论集体所有权的主体形式》,《法制与社会发展》2000年第5期。
参见周友军:《德国民法上的公法人制度研究》,《法学家》2007年第4期。
关于村干部“工资”制度及其产生的理论问题,请参见李勇华:《自治的转型:对村干部“公职化”的一种解读》,《东南学术》2011年第3期;郑有贵:《常熟市村集体经济组织建设及相关问题辨析——以四个村为个案》,《当代中国史研究》2004年第1期。
关于我国的“机关人格肯定说”和西方国家的“机关人格否定说”的详细阐述,请参见葛云松:《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》,《中国法学》2007年第3期。
参见张旭勇:《“法律上利害关系”新表述——行政诉讼原告资格生成模式探析》,《华东政法大学学报》2001年第6期。
参见章剑生:《行政诉讼法基本理论》,中国人事出版社1998年版,第71页。
颜运秋:《公益诉讼:国家所有权保护和救济的新途径》,《环球法律评论》2008年第3期。
参见洪克非、徐亮:《财政局超预算购豪车,一普通纳税人提起公益诉讼》,《中国青年报》2006年4月5日;陈煜儒:《北京高院不受理严义明诉国家发改委案》,《法制日报》2009年7月14日。
2006年4月27日,在中国政法大学学院路校区召开的《纳税人蒋石林诉常宁市财政局违法购车案专题研讨会》上,王天华教授指出,法院裁定不受理蒋石林的起诉是依照中国现有法律作出的合法裁决,因为我国行政诉讼法规定原告须与本案有法律上的利害关系。
参见李育侠:《浅析农村集体资产流失的法律救济——兼论公益诉讼制度的设立》,《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2010年第5期。
参见辛崇增:《疑村委会低价出租集体财产,村民提起公益诉讼维权》,http://fsqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=3051。
参见韩松:《关于农民集体所有权问题的问卷调查报告》,《宁夏社会科学》2005年第6期;张静:《基层政权——乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000年版,第51页以下。
“我国的国有企业主要有四个来源:一是解放前解放区创办的公营企业;二是没收的国民党官僚资本;三是经过改造的资本主义工商业;四是国家投资创办的国有企业。最后一种类型所占比重最大。”李向阳:《我国传统国有企业形成的三个基本逻辑》,《全国商情(经济理论研究)》2010年第4期。
关于国有财产的主要存在形式,请参见李昌庚:《国有财产的中央与地方关系法治考量》,《上海财经大学学报》2011年第4期。
参见韩松:《农民集体所有权主体的明确性探析》,《政法论坛》2011年第1期;折晓叶、陈婴婴:《产权怎样界定——一份集体产权私化的社会文本》,《社会学研究》2005年第4期。
基层的同志称,实行家庭联产承包制后,农民得到的承包经营或劳动的收入为“第一次分配”,而从集体经营收益所得的收入为“第二次分配”。集体财产及其收益的分配性特征体现得淋漓尽致。参见傅晨:《论农村社区型股份合作制制度变迁的起源》,《中国农村观察》1999年第2期。
在谈到国有财产“分别所有”的划分时,有人指出应当根据财权与事权相适应的原则在中央和地方之间进行国有财产的再次划分。参见李昌庚:《国有财产的中央与地方关系法治考量》,《上海财经大学学报》2011年第4期。这个观点表明,国有财产的主要功能或用途是保证各级政府“做事”,即提供基本公共服务。
参见《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(山西省人民政府令第182号)第12条、13条;《辽宁省关于农村集体土地征地补偿费用分配、使用和管理意见》第3条。
参见《上海市土地出让金管理办法》(沪计调2001第50号)第3条;《国有土地使用权出让收支管理办法》(财综[2006]第68号)第13条。
参见袁定波:《最高法涉农民事审判意见剑指“多数人的暴政”》,《法制日报》2009年6月24日;申静、王汉生:《集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑——社会学视角下的产权建构过程》,《社会学研究》2005年第1期。
参见张立伟:《城市不断“包围”农村,村庄集体财产如何处置》,《财经时报》2003年8月23日;孙勇杰:《北京通州318位农民成为股东之路》,《新京报》2007年1月25日;刘鹏:《集体资产也分红,村民成“股民”》,《华西都市报》2011年12月6日。
或许,正是因为集体财产与国有财产的功能及由此决定的可分配性不同,导致了前苏联解体之后集体财产和全民所有财产完全不同的命运:集体财产被彻底地私有化而不复存在,而全民所有财产只是被细分为国有财产和市有财产。关于前苏联解体后公有财产的制度变迁,参见张建文:《当代俄罗斯的国家财产制度》,《河北法学》2006年第9期。
也许有人认为,村集体财产也存在用于建设公共设施的情形,此时集体财产的分配性特征弱化或消失,村民与集体财产的“法律上利害关系”就难以成立。笔者认为这样的质疑不无道理,但不能在整体上否认集体财产区别于国家财产的分配性特征,理由有三:一是农村公共设施建设项目要由村民会议讨论决定,在没有经过民主程序确定为公共建设资金之前,集体财产都是潜在的可分配财产;二是村级基础设施建设等公益性项目可得到财政资金奖补,并不是全部甚至主要不是由集体组织承担;三是在城镇化水平日益提高的今天,改变城乡二元结构的经济实力和条件已经具备,未来农村公共产品供给要完全由各级财政负担。参见韩鹏云、刘祖云:《村级公益事业“一事一议”:历程、特征及路径创新》,《经济体制改革》2011年第5期。
参见《广东省高级人民法院关于农业承包合同纠纷中“发包方所属的半数以上村民”应如何认定的批复》(粤高法民一复字[2009]3号)。
基本信息:
DOI：10.14167/j.zjss.2012.05.020
中图分类号:D922.29
引用信息:
[1]张旭勇.集体所有、村委管理与村民的行政诉讼原告资格——兼论“村”的公法人地位[J].浙江社会科学,2012,No.189(05):51-59+64+156.DOI:10.14167/j.zjss.2012.05.020.
基金信息:
作者主持的司法部国家法治与法学理论研究项目“村民民主决策权的司法救济机制研究——和谐新农村建设的制度保障”(批准号:08SFB3010)的阶段性成果
2012-05-15
2012-05-15